Sancionan a obra social tras detectar irregularidades en traspaso de afiliados

Expte. 21886/2013 – “OSPERSAAMS c/ Superintendencia Servicios Salud-RL 77/98(EX 185375/11) – CNACAF – SALA IV – 10/12/2013

Resumen del Fallo

OBRAS SOCIALES. OPCIÓN DE CAMBIO. CONSTATACIÓN DE IRREGULARIDADES EN PROCEDIMIENTOS REALIZADOS POR UNA OBRA SOCIAL. SANCIÓN DE MULTA. Art. 42 inc. a) de la Ley 23.661 y art. 3º inc. h) de la Resol. 1379/10 SSS. Agravio acerca de la invalidez probatoria de las auditorías telefónicas. Improcedencia. Facultades de fiscalización otorgadas mediante decreto 1547/07. Resolución SSALUD 170/11. Irregularidades detectadas a través de los informes realizados en visitas domiciliarias. Cartas poder. Afiliados que no firmaron el Libro de Opción de Cambio en la sede de la Obra Social

“… no se advierte que el procedimiento seguido por la autoridad de aplicación para imponer la sanción contenga algún vicio susceptible de dar lugar a su nulidad o la del acto sancionatorio. Por el contrario, la encartada pudo ejercer debidamente su derecho de defensa y se dio intervención a las reparticiones correspondientes previo a dictar el acto sancionatorio.”

“… no resulta atendible el agravio acerca de la invalidez probatoria de las auditorías telefónicas efectuadas por la Gerencia de Servicios al Beneficiario, toda vez que no parece irrazonable a la luz de las facultades de fiscalización otorgadas mediante decreto 1547/07 a ese organismo y se condice con lo dispuesto por la resolución SSALUD 170/11 que prevé el muestreo y validación de los lotes presentados por los agentes de seguro mediante tal procedimiento respecto de los beneficiarios que ejercieron la opción de cambio. Ello claro está, no resulta determinante para la aplicación de una sanción pero resulta un medio probatorio más para detectar irregularidades. (…) A ello debe sumarse las irregularidades detectadas a través de los informes realizados en las visitas domiciliarias efectuadas que se encuentran suscriptas por los beneficiarios involucrados (…).En cuanto a las cartas poder a las que alude la recurrente para justificar que muchos afiliados no firmaron el Libro de Opción de Cambio en la sede de la Obra Social, cabe tener en cuenta las observaciones efectuadas por la autoridad de aplicación en el sentido de que la mayoría no tienen fecha y están refrendadas en muchos casos, por agentes de las comisarías 5º o 9º de la CABA, que certificaron las firmas de personas que no se domiciliaban cerca de sus sedes sino en otras localidades, lo cual resulta, al menos, indicativo de la falta de transparencia y regularidad en el procedimiento de opción de cambio que la recurrente invoca.”

“… debe descartarse el argumento relativo a la aplicación de la doctrina de los actos propios, ya que la recepción provisoria de los formularios se hizo bajo el procedimiento establecido por la resolución SSSALUD 1240/09 que prevé la revisión de errores contenidos en ellos y el informe de la Gerencia de Servicios al Beneficiario que da lugar a las actuaciones se encuadra en este marco.”

“Tampoco se advierte que el acto cuestionado no se haya basado en los hechos investigados, las pruebas colectadas en autos y en el derecho aplicable (cfr. art. 7º, incs. c y e, de la ley 19.549), motivo por el cual corresponde tener por acreditadas las infracciones endilgadas.”

“… considerando que en artículo 43 de la ley 23.661 se establece la sanción de multa desde una (1) vez el monto del haber mínimo de jubilación ordinaria del régimen nacional de jubilaciones y pensiones para trabajadores en relación de dependencia, vigente al momento de hacerse efectiva la multa, y hasta cien (100) veces dicho importe, el monto impuesto en autos -equivalente a 35 veces la aludida suma- no aparece como manifiestamente arbitrario si se tiene en cuenta la gravedad del hecho imputado.”

Fallo completo:

Expte. 21886/2013 – "OSPERSAAMS c/ Superintendencia Servicios Salud-RL 77/98(EX 185375/11) – CNACAF – SALA IV – 10/12/2013

Buenos Aires, 10 de diciembre de 2013.-

Y VISTOS:

Para resolver estos autos caratulados "OSPERSAAMS C/ SUPERINTENDENCIA SERVICIOS SALUD – RL 77/98 (EX 185375/11)", y

CONSIDERANDO:

I. Que mediante resolución 548/13 de la Superintendencia de Servicios de Salud se aplicó a la Obra Social del Personal Asociado a Asociación Mutual Sancor una multa de $ 65.788,45 –equivalente a treinta y cinco (35) veces el monto del haber mínimo de la jubilación ordinaria del régimen nacional de jubilaciones y pensiones para trabajadores en relación de dependencia vigente al momento del dictado del acto, con más los intereses devengados hasta su efectivización-, de conformidad con lo previsto por el artículo 43, inc. b, de la ley 23.661, por haberse comprobado la irregularidad prevista en el artículo 42, inciso a, de la citada ley y en el artículo 3º, inciso h, de la resolución 1379/10 S.S.SALUD, por cuanto no había dado cumplimiento a lo dispuesto por las resoluciones SSSALUD 37/98, 950/09, 76/98 y 1240/09.-

Para decidir de ese modo, se indicó que el informe efectuado por la Gerencia de Servicios al Beneficiario, mediante providencia Nº 248/11-GSB, daba cuenta de distintos incumplimientos en los que había incurrido el agente de salud en los procedimientos de opción de cambio, en flagrante violación a las normas vigentes (confr. fs. 272/274).-

II. Que, contra tal resolución, la representante de la sancionada dedujo el recurso de apelación previsto en el artículo 29 de la ley 23.660 y concordantes (fs. 282/291).-

Allí sostuvo –básicamente- que las presentes actuaciones se habían iniciado a raíz de las supuestas encuestas telefónicas realizadas por la Sindicatura Social de la Gerencia de Atención al Beneficiario de la Superintendencia, respecto de un lote de 333 formularios de opción de cambio presentados el 31 de enero de 2011 por la obra social.-

Se refirió al desconocimiento absoluto de su representada del informe que sirvió de base a la sanción, que se había llevado a cabo por la autoridad de aplicación sin haberle dado intervención alguna y no se encontraba firmado o refrendado siquiera por alguno de los beneficiarios consultados.-

Consideró que no había una certificación de que las personas encuestadas fueran realmente las que figuraban en el informe ni se habían acreditado sus dichos de un modo fehaciente.-

Criticó que el órgano fiscalizador le diera mayor valor probatorio a tales encuestas que a las certificaciones de las firmas de los beneficiarios insertas en los formularios.-

Indicó que en todos los casos la Superintendencia había dado de alta a los beneficiarios lo que implicaba que se habían cumplido los requisitos establecidos en las resoluciones SSSALUD 37/98, 950/09, 76/98 y 1240/09, no obstante lo cual, sin prueba alguna, el organismo de control afirmaba que ciertos beneficiarios habían firmado el libro de opción en su lugar de trabajo o que no se encontraban certificadas sus firmas o que no habían recibido la cartilla médica, lo que era inexacto.-

Señaló que los formularios, cuyas firmas se encontraban certificadas por la autoridad competente, constituían instrumentos públicos y no podían ser reargüidos de falsedad a través de un simple llamado telefónico.-

Añadió que los beneficiarios que supuestamente habían sido entrevistados y habían alegado una "aparente ignorancia opertiva" no habían efectuado reclamo alguno a la obra social, lo que demostraba que habían ejercido voluntariamente la opción de cambio en razón de la calidad de los servicios médico-asistenciales que aquélla brindaba.-

Indicó que, en muchos casos, la referida opción se había efectuado mediante carta poder con firma certificada ante escribano público, el que se había trasladado al domicilio concertado, y el libro de opción lo había suscripto el apoderado.-

Agregó que al momento de presentar los formularios de opción de cambio se habían adjuntado las notas suscriptas por cada uno de los beneficiarios en las que manifestaban haber recibido las cartillas médicas, requisito que de no haberse cumplido hubiera impedido que la autoridad de aplicación les diera el alta.-

En este contexto destacó, el órgano de control estaría yendo contra sus propios actos, pues había admitido los formularios sin controlar el cumplimiento de los recaudos pertinentes, pretendiendo hacerlo extemporáneamente.-

Desde otro ángulo consideró que la resolución atacada era nula por:

a) falta de causa, ya que se encontraba fundada en encuestas telefónicas que no habían sido probadas ni podían probarse.-

Era también incausada toda vez que se fundaba en una conclusión falaz que desvirtuaba la realidad de los hechos contradiciéndose con sus propios actos, al cuestionar opciones de cambio que había aprobado y cuyo procedimiento de revisión se encontraba expresamente previsto en el Código Civil y consistía en la redargución de falsedad de un instrumento público.-

b) objeto incierto, pues se le imponía una multa por no dar cumplimiento a resoluciones de la Superintendencia haciendo caso omiso de las probanzas de autos.-

c) falta de motivación toda vez que en el acto no se habían expresado concretamente las razones que habían inducido al organismo a emitirlo.-

d) no se había seguido el procedimiento establecido en la ley 19.549 para su dictado.-

Consideró que no resultaba razonable que se hubiese aplicado el máximo de la multa por un número de 92 beneficiarios supuestamente encuestados de un lote de 333 opciones de cambio de una población beneficiaria que ascendías a los 110.000 afiliados. Manifestó que resultaba aplicable el principio in dubio pro administrado y el de buena fe.-

Por último, consideró que debía existir contemporaneidad entre la falta y la sanción aplicada no dejando transcurrir un lapso que implicara el consentimiento de aquélla.-

A fs. 331/361, la Superintendencia de Servicios de la Salud contestó los referidos agravios.-

III. Que a fs. 379 y vta. el Señor Fiscal General subrogante opinó que no encontraba óbices que impidieran declarar la admisibilidad formal del recurso presentado por la actora.-

IV. Que los jueces no están obligados a seguir a las partes en todas y cada una de las argumentaciones que pongan a consideración del Tribunal, sino tan sólo en aquéllas que sean conducentes para decidir el caso y que basten para dar sustento a un pronunciamiento válido (Fallos: 297:140; 301:970, entre otros).-

V. Que, ante todo, es adecuado señalar que no se advierte que el procedimiento seguido por la autoridad de aplicación para imponer la sanción contenga algún vicio susceptible de dar lugar a su nulidad o la del acto sancionatorio. Por el contrario, la encartada pudo ejercer debidamente su derecho de defensa y se dio intervención a las reparticiones correspondientes previo a dictar el acto sancionatorio.-

Del mismo modo, no resulta atendible el agravio acerca de la invalidez probatoria de las auditorías telefónicas efectuadas por la Gerencia de Servicios al Beneficiario, toda vez que no parece irrazonable a la luz de las facultades de fiscalización otorgadas mediante decreto 1547/07 a ese organismo y se condice con lo dispuesto por la resolución SSALUD 170/11 que prevé el muestreo y validación de los lotes presentados por los agentes de seguro mediante tal procedimiento respecto de los beneficiarios que ejercieron la opción de cambio. Ello claro está, no resulta determinante para la aplicación de una sanción pero resulta un medio probatorio más para detectar irregularidades.-

En ese marco, la precisión de los datos aportados por la demandada, que no fueron controvertidos puntualmente por la actora, sino sólo en forma genérica, resultan ser un indicio importante a tener en cuenta para la valoración de su conducta (fs. 5/29).-

A ello debe sumarse las irregularidades detectadas a través de los informes realizados en las visitas domiciliarias efectuadas que se encuentran suscriptas por los beneficiarios involucrados (confr. fs. 30/77).-

En cuanto a las cartas poder a las que alude la recurrente para justificar que muchos afiliados no firmaron el Libro de Opción de Cambio en la sede de la Obra Social, cabe tener en cuenta las observaciones efectuadas por la autoridad de aplicación en el sentido de que la mayoría no tienen fecha y están refrendadas en muchos casos, por agentes de las comisarías 5º o 9º de la CABA, que certificaron las firmas de personas que no se domiciliaban cerca de sus sedes sino en otras localidades, lo cual resulta, al menos, indicativo de la falta de transparencia y regularidad en el procedimiento de opción de cambio que la recurrente invoca.-

Refuerza lo precedentemente señalado que, sólo a modo de ejemplo, se observa que en la encuesta domiciliaria efectuada a fs. 67/69 a S.S.C., éste informó que había otorgado carta poder y que había firmado el libro rubricado en un bar sin presencia policial, lo que contradice la certificación que ostenta la copia de la carta poder presentada por la recurrente a fs. 215.-

Más importante aún es la existencia de denuncias presentadas ante la Superintendencia por afilados que dan cuenta de incumplimientos en el procedimiento de opción de cambio (confr. fs. 84, 97 y 109).-

También debe descartarse el argumento relativo a la aplicación de la doctrina de los actos propios, ya que la recepción provisoria de los formularios se hizo bajo el procedimiento establecido por la resolución SSSALUD 1240/09 que prevé la revisión de errores contenidos en ellos y el informe de la Gerencia de Servicios al Beneficiario que da lugar a las actuaciones se encuadra en este marco.-

Tampoco se advierte que el acto cuestionado no se haya basado en los hechos investigados, las pruebas colectadas en autos y en el derecho aplicable (cfr. art. 7º, incs. c y e, de la ley 19.549), motivo por el cual corresponde tener por acreditadas las infracciones endilgadas.-

VI. Que en lo concerniente a la intensidad de la sanción aplicada cabe destacar que en numerosas oportunidades se ha señalado que su determinación y graduación es resorte primario de la autoridad administrativa, principio que sólo cede ante una manifiesta arbitrariedad (conf. esta Sala in re "JORGE LUIS REBAGLIATI SRL Y OTRO C/ PNA –DISP 76/08 (EXPTE B-9828/06)", sentencia del 2/11/10, entre muchas otras).-

En el caso, considerando que en artículo 43 de la ley 23.661 se establece la sanción de multa desde una (1) vez el monto del haber mínimo de jubilación ordinaria del régimen nacional de jubilaciones y pensiones para trabajadores en relación de dependencia, vigente al momento de hacerse efectiva la multa, y hasta cien (100) veces dicho importe, el monto impuesto en autos -equivalente a 35 veces la aludida suma- no aparece como manifiestamente arbitrario si se tiene en cuenta la gravedad del hecho imputado.-

VII. Que en atención a lo establecido en los 6º, 7º 19 –por analogía los artículos 37 y 38- y concordantes de la ley 21.839 y teniendo en cuenta la naturaleza del juicio, la calidad y eficacia de la labor desarrollada al contestar los agravios a fs. 331/361, corresponde regular los honorarios del Dr. J. M. F. en la suma de $ 1.300 por la representación de la demandada y los del Dr. J. E. V. en la suma de $ 3.300 por la dirección letrada de dicha parte.-

Por lo expuesto, SE RESUELVE:

1) confirmar la resolución apelada, con costas (art. 68 C.P.C.C.N.).-

2) regular los honorarios del Dr. J. E. V. en la suma de $ 3.300 y los del Dr. J. M. F. en la de $ 1.300.-

Regístrese, notifíquese y devuélvase.-

Fdo.: MARCELO DANIEL DUFFY - JORGE EDUARDO MORÁN - ROGELIO W. VINCENTI 

Fuente: elDial.com